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张大卫:“社区治理”的三个问题——由嘉善基
发布时间:2021-11-24

  我国社会生活中的“社区”概念,是上世纪30年代由英文(community)引入的。它在社会学中的定义是“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。

  中国社会过去对“社区”的概念和内涵认知比较模糊。本世纪以来,随着城镇化的推进和社会治理的需要,“社区”的概念逐渐清晰起来。特别是去年疫情以来,由于各地积极推行“网格化”管理,“社区”深度走进了我们的生活。

  如今,社区不仅仅是指工作生活在某一特定区域的人和社群,也不仅仅是指由特定社会关系而形成的利益纽带和价值存在,它还是我们社会治理的基本单元。

  我国最先在全域系统推进社区化治理的城市可能是上海。2014年,上海市委连续出台了7份文件,建立了城乡社区基本的空间和组织架构,为全国进行了积极的探索。

  前不久,住房城乡建设部等13部门出台了《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》,提出了“完整社区建设标准(试行)”;北京市新发布了《社区居民委员会设立标准》;上海市则又出台了关于推进社会组织参与社区治理的指导意见和社区卫生服务机构功能与建设指导标准。

  推动这项工作不断深入开展的动力源有两个:一是经济社会发展和民生需要,二是国家治理能力和治理体系现代化的需要。

  习总书记多次强调社区治理在党和国家战略中的重要地位。他提出的“将社会治理的重心落到城乡社区”,“把更多资源、服务、管理放到社区”,社区营造要注意“以邻为善”“以邻为伴”等一系列原则,都深刻揭示了社区的本质和加强社区治理的重要意义。

  今年两会通过的政府工作报告,突出强调了新阶段社区工作的责任、方向和任务。这些都能使我们意识到,我国的基层治理正经历一场深刻的改革。加强和创新社会治理,坚持共建共享共治的社会治理制度,坚持和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,关系到“五位一体”建设的全局,关系到“以人民为中心”发展思想的伟大实践。

  按照社会学理论,社区是由人组成的社会生活共同体。米切尔认为,这一共同体有几个核心要素:特定的地理区域、互动关系、共同情感、自治社会。(《新社会学词典》)

  中国与西方的国情不同。中国人对社区的理解有两个角度,也因而产生了两种诉求:

  (1)从民众角度看,由于深受“单位”这一体制的影响,人们对自己身份的判断往往分为工作状态和工作之余。因而,城市居民不会把单位当成社区,社区往往是指自己的业余和家庭生活居所的外围空间。对于这一生活空间,人们需要的是安全性、便利性、舒适性和归属感。同时,人们还期盼社区为下一代人的成长提供环境和机会。为实现这一诉求,社区居民需要有表达和维护自己利益与情感追求的机制。

  (2)从治理角度看,治理的最终目标是实现社区的“善治”,要做的是使社区与社会系统保持有机联系,尽力实现社区的平安、稳定、和谐,使自己的社会责任能与居民的需要紧密结合。因此,社区管理者要调动包括社区居民在内的各种社会资源,这就为居民参与管理和开展居民自治提供了可能。

  目前,我国各地社区治理的水平相差很大,但总体是按照总书记提出的“以人民为中心”的理念去做的。

  如北京市对社区治理的总体要求,主要体现在4个要素上:(1)民主自治;(2)服务精准;(3)治理优化;(4)文化认同。

  上海、顺德等地在推进社区建设时,还进一步提出了“社区营造”的概念。通过公共空间更新和文化建设来改善社区环境,提升社区生活质量。

  为了规范社区治理,一些城市调整了社区的空间、人口等规模标准。但对民众来讲,社区的功能比规模更重要。近期,住房城乡建设部等中央13个部委对社区建设需要补的短板开了清单,它包括:综合服务站、幼儿园、托儿所、老年服务站、卫生服务站、商业网点、物业管理服务、邮快递设施、无障碍通行设施、环卫设施等。

  实现这种需求与供给的对接,将改变传统管理中主体与对象的关系,为社区的发展与进步带来活力与动力。

  说到底,社区的力量来自于它是公共服务的保障者、生活服务的提供者、隐私安全的保护者、精神交流的沟通者和宜居环境的创建者。

  当年西方的卢梭等社会契约论理论家主张社区应更多依靠咨询和协商,但也要有权威性价值的分配机制,否则的话社会将分崩离析。这对我们今天也是重要启示。上市公司在海南丨在海南投资

  上海市2014年提出将社会治理网格化,将政府服务落到基层的理念,对我国社会治理和社区建设发展是一个重要的创新。目前,各地的社区治理大都明确以党建为引领,把建立和完善治理结构作为首要任务。但总体上讲,社区治理资源严重不足问题还普遍存在。

  现在城乡社区大都承担着由政府的基层单位、街道办事处和各级人民政府延伸下来的许多公共管理和公共服务的职能,5000—6000人的社区,一般配有7—8名工作人员。这些人员工作强度大,但职业化、专业化程度不够,社区工作岗位也缺乏吸引力。河南三门峡市是把社区人员定为事业编制,上海市是把其定为“社区编”,同时要求社区工作人员的工资水平应“高于上年全市职工平均工资水平的标准”。但真正解决问题,还是应该本着将社会治理重心下沉的初衷,调整政府公职人员、供养人员的布局,加强社区治理与服务的力量。

  嘉善西塘社区有上万的原住民,几千家商户,每天还涌入数万名游客,基层管理和开发机构人员无论如何也管不了、管不好,引入第三方服务以后,中标企业投入了500名管理人员,景区秩序和生态环境发生了根本性变化。

  目前一些社区主要靠动员社区居民开展公益服务、做志愿者等形式,来达到自管、自治的目的。但这种做法由于缺乏利益引导机制,往往存在表面化、形式化的问题。佛山市顺德区对此进行了有益的探索,他们出台了文件,并根据成功的实践案例,制定了“社区营造工作指南”,把“发掘和培育社区领袖”作为提高社区民主自治水平、增强社区内生活力的重要任务。通过党组织+社区居民自治组织+社区领袖+社区业主委员会的机制,形成对社区的有效治理。这种做法让人耳目一新。

  社区服务供给能力不足,已成为当前影响城乡居民生活质量的重要原因,特别是面对少子老龄化等社会矛盾日益加重的趋势和医疗、教育、养老、托幼等问题的困扰,中央要求,各级政府要把责任扛在肩上。这对基层社区治理工作是个很大的压力。浙江在全省推进社区治理共同体的作法,为化解这一矛盾提供了新方案。上海去年11月出台文件,提出了推进社会组织参与社区治理的指导意见。该市通过政府购买服务、委托代办、出台优惠政策、引入社会资本等大力发展社区服务,推进社区改造,使社区气象焕然一新。他们甚至在一些涉及公共安全、公共管理、文明创建、社区共治等领域,也采取措施鼓励社会组织积极参与。这些作法极大地丰富了社区治理实践,发掘出了社区工作巨大的潜在价值。保利物业公司与一些地方政府合作,承包政府部分公共管理和服务的尝试,更是为改善社区治理提供了一个新的思路。

  讨论这一问题有三个重要的背景:1.我国的社会结构正处于深度的变化中;2.国家治理能力和治理体系现代化正在深入推进;3.“乡村振兴”正成为全面建成小康社会后党和国家统筹城乡发展的总体战略。这些都给乡村治理提供了理论创新的空间和丰富的实践场景。

  我常想,我们为什么不讲“农村振兴”,而讲“乡村振兴”。相对农村所具备的产业特征和空间特征以及带来的文化、文明特征外,乡村更强调在特定聚落区域中人们赖以结成纽带的文化、情感、血缘联系,强调其与财产的归属关系和社群互动关系。

  因而,在农村形成的社区,更应准确地称其为“乡村社区”(主流概念中“城乡社区”的称谓是准确的)。乡村社区相较于城市社区,更具有经典社会学家提出的组成“社区”的关键条件,在归属感、互动关系、共同情感、民主自治等方面更能体现“社区”的基本属性。

  1.生产与生活以家庭为单元并居于同一空间,乡村居民具有生产资料的经营权。

  2.居民自治组织与集体经济组织往往是一体的,随着农村经营主体的市场化和专业化发展,农村现有的组织形式不适应现代化、社会化的需要,为乡村治理带来了困难。

  3.由于存在亲情、血缘、宗族的纽带,邻里之间也存在着错综复杂的利益关系。

  这些都为乡村社区治理带来了困难。当然,造成“难”的最主要原因,还是经济社会发展不平衡。因而,做好乡村社区治理,最根本的还是要靠乡村振兴。在这方面,要做几件事:

  1.注重通过以城乡融合发展来推进乡村社区发展,不急于把尚不具备条件的行政村调整为“社区”。

  2.促进城乡间资源能按照市场原则公平交易、顺畅流动,使乡村基本要素的价值得到充分体现,收益能得到公平公正的分配。

  3.推进农村经济现代化进程和一、二、三产业融合,把农村现有的文化、生态等优势资源潜力挖掘好、发挥好,增强农村生产、消费市场活力。

  4.引入城市资本和社会服务机构,尝试以政府购买服务或委托服务的方式,全面对接社会服务,提升农村公共服务和公共产品供给能力,特别解决好农村养老、医疗、教育等基本公共服务及特定人群的保障问题。

  5.尝试推进农村治理结构改革,创新治理体制机制,形成党组织+村民自治组织+集体经济组织+社会化、市场化服务主体的共建共享共治平台。

  6.提升乡村居民自治的意识、能力和水平。嘉善的实践对基层治理的现代化、对县域现代化都有非常重要的借鉴意义。现在我们正迈进数字化时代,国家、区域、城乡实行数字化治理已经具备条件,嘉善也在全面推进这项工作,希望能创造出更多好的经验,为国家治理能力和治理体系现代化作出贡献。

  作者简介:张大卫,中国国际经济交流中心副理事长兼秘书长、河南省原副省长,中国区域经济50人论坛成员。

  原标题:《张大卫:“社区治理”的三个问题——由嘉善基层治理体系创新经验引发的思考》


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